Reprywatyzacja część II – omówienie projektu ustawy z 20.10.2017 r.

Zachęcam do lektury artykułu, gdzie zajmowałem się analizą wstępnych propozycji, które znalazły swoje odzwierciedlenie w projekcie https://merito.waw.pl/project/reprywatyzacja-omowienie-zalozen-projektu-zaprezentowanego-przez-ministerstwo-sprawiedliwosci-w-dniu-11-pazdziernika-2017-r/

Jest to 27 próba rozwiązania sprawy reprywatyzacji.

W poniżej analizie odnotuję, tylko niektóre zagadnienia poruszone w tej ustawie, bo nie sposób w tak krótkim czasie i w tym miejscu omówić całości.

1. Kilka uwag ogólnych.

Ustawa ma regulować wszystkie przypadkami pozbawienia prawa własności, jakie miały miejsce w naszym kraju, drugiej połowie lat 40 ubiegłego wieku.

Obszerny katalog aktów prawnych, co do których znajdą zastosowanie przepisy tego projektu został wskazany w art. 2 ust. 3.

Zasada odszkodowania ma być stosowana do nieruchomości, natomiast w przypadku niektórych ruchomości zabytkowych przewidziano zwroty w naturze.

Art. 3 natomiast wskazuje, do jakich nieruchomości będą miały zastosowanie przepisy ustawy. Katalog ten nie jest nowością, bo również stosowany jest obecnie w prowadzonych postępowaniach reprywatyzacyjnych.

Za dzień przejęcia nieruchomości ogólnie uznano dzień wydania odpowiedniej decyzji w tej sprawie lub objęcie jej w posiadanie przez Skarb Państwa.

Art. 5 ust. 1 stanowi, iż prawo rekompensaty jest niepodzielne i niezbywalne. Handel roszczeniami spowodował, iż pojawiły się sytuacje patologiczne np. sprzedaż przez niemających świadomości właścicieli ich roszczeń za ułamek ich wartości.

Wspomniany powyżej art. 5 ust. 1 wprowadza kolejną modyfikację. Jeżeli wygasa prawo do rekompensaty danego współwłaściciela, nie następuje przyrost na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Co to oznacza? Jeżeli jest kilku współwłaścicieli każdy z nich może dostać tylko swoją część odszkodowania. W przypadku, gdy uprawnienie jednego z nich wygasa, wysokość odszkodowania zostanie obniżona o jego część, tym samym nie jest proporcjonalnie przydzielana pozostałym uprawnionym wedle wielkości ich udziałów (instytucja przyrostu jest uregulowana art. 955 kodeksu cywilnego, w części dotyczącej spadków).

W ust. 2 art. 5  znalazł się zapis potwierdzający, iż takie roszczenie podlega dziedziczeniu.

2. Katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania rekompensaty.

Istotna jest treść art. 6. Wprowadza on katalog podmiotów, które będą miały możliwość wystąpienia z roszczeniem.  Przy okazji zapomniano, iż wskutek upływu czasu, jest niezwykle mało prawdopodobne, aby uprawnionym była ta sama osoba, która została pozbawiona swojej własności w drugiej połowie lat 40 ubiegłego wieku.  Dla prawnika jest jasne, iż trzeba tę normę czytać razem z art. 5 ust. 2, który ustanowił możliwość dziedziczenia roszczenia, ale ustawy mają być tworzone dla obywateli, stąd powinny być dla nich czytelne.

W ustawie znalazł się też cały katalog podmiotów, których roszczenia w ogóle zostają wyłączone, ten aspekt na razie pomijam, chociaż już został on poddany ostrej krytyce, chociażby przez organizacje żydowskie.

We wspomnianym art. 6 określono, iż wyłączona zostało możliwość uzyskania odszkodowania przez osoby prawne.

Uprawnione są zatem wyłącznie osoby fizyczne.

Jednakże takie osoby fizyczne, muszą spełniać jeszcze cały katalog dodatkowych warunków.

O ile jeszcze, o niektórych warunkach wskazanych w ust. 1 można dyskutować (jak chociażby posiadanie obywatelstwa  polskiego na dzień przejęcie takiej osoby własności przez Państwo), to przesłanka wskazana w punkcie C tegoż ustępu, jest całkowicie niezrozumiała.

Uprawnionym zgodnie z tym zapisem jest osoba, która w dniu pozbawienia własności miała miejsca zamieszkania na terenie RP. Autorzy tego projektu chyba zapomnieli o jakich czasach jest mowa.

Koniec II Wojny światowej, który był przecież kataklizmem ogólnoludzkim, dla Polski oznaczał wiele zmian. Zmiana granic, odbudowa kraju ale też zmianę ustroju politycznego. Trzeba przypomnieć, iż 10 milionów obywateli II RP straciło życie, w trakcie tego konfliktu. Ci, którzy przeżyli niekoniecznie musieli się znajdować z końcem  wojny na ternie RP. Do tej grupy należą nasi rodacy zesłani w głąb ZSRR, robotnicy przymusowi, jeńcy wojenni, więźniowie obozów koncentracyjnych, czy żołnierze wojsk polskich walczących na zachodzie Europy. Cześć naszych rodaków wróciło do kraju znacznie później, wspomnę tutaj moją ciotkę, która pieszo w 1956 roku wróciła z zesłania na Syberii. Cześć z nich z różnych względów życiowych, ale również politycznych nie wróciła do kraju. Brat mojej babci, który przed wybuchem wojny służył jako pilot wojskowy w polskim lotnictwie a potem przez całą wojnę służył w RAF (Królewskie Siły Powietrzne), a po wojnie bojąc się represji ze strony władz komunistycznych, ale również z tego względu, iż jego żoną została obywatelka Wielkiej Brytanii, zdecydował się na emigrację do Stanów Zjednoczonych. Akurat oni, ani nikt z mojej rodziny nie został pozbawiony majątku przez władze komunistyczne. Ale gdyby tak było to właśnie ich przypadki mogłyby służyć jako przykład tego, iż takie osoby i ich następcy prawni zostaliby wyłączeni z kręgu uprawnionych, na mocy przytoczonego przepisu.

Ponadto ust. 2 art. 6 jest co najmniej kontrowersyjny. Do tego warunek w nim wskazane, muszą być spełnione łącznie z powyżej wspomnianym. Wprowadza on zasadę, iż tylko obywatel polski na dzień wejścia w życie ustawy i na dzień składania wniosku (czyli znowu warunki spełnione łącznie) jest uprawniony do zgłoszenia roszczenia. Spadkobiercy dawnych właścicieli podnosili, iż znaczny krąg uprawnionych chociażby z tytułu dziedziczenia (Kodeks cywilny nie zna wykluczenia z kręgu dziedziczenia z powodu braku obywatelstwa) nie jest w stanie spełnić tego warunku. Pomijam kwestie konstytucyjności takiej konstrukcji. Dodać należy, iż władze komunistyczne często też pozbawiały poszczególne osoby obywatelstwa, a często też warunkiem zgody na opuszczenie PRL przez obywatela, było jego równoczesne zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Tym samym demokratyczna Polska po raz kolejny ma poddać takie osoby represjom. Zapisy wskazane powyżej powinny ulec modyfikacji, a być może w ogóle zostać z ustawy wykreślone.

4. Ustalenie wartości nieruchomości.

Art. 14 wprowadza zasadę ustalania wartości nieruchomości, zgodnie ze ich stanem na dzień przejęcia, co jest prawidłowym podejściem.

Dodatkowo określając wartość takiej nieruchomości będą wzięte wszelkie obciążenia, w tym hipoteki. Może się okazać, iż w dużej ilości sytuacji 20% odszkodowanie będzie niższe, niż obciążenia takiej nieruchomości, a w takim przypadku odszkodowanie nie będzie należne (art. 15). Niezrozumiałe jest tylko to, dlaczego Państwo ma odliczyć sobie wszelkie obciążenia hipoteczne. Przecież kredyty udzielane były też przez podmioty komercyjne, czy nawet osoby fizyczne. Dlaczego to Państwo ma odejmować nie swoje wierzytelności od wartości odszkodowania? Może dlatego, iż wiele z tych nieruchomości było tak obciążonych, że nie będzie odszkodowania, a skoro osoby prawne zostały wyłączone z możliwości uzyskania odszkodowania, mamy idealną sytuację.

Zatrzymam się jeszcze na chwilę nad progami proponowanych odszkodowań. Komentowałem już te propozycje w zeszłym tygodniu, stąd jako przykład weźmy odszkodowanie pieniężne o 20% wartości nieruchomości. Jestem przeciwnikiem zwrotów dokonywanych w naturze. Po kilkudziesięciu latach zmiany prawne i faktyczne dotyczące tych nieruchomości, mogą  być tak dalekie, iż zwrot w naturze może spowodować krzywdę u kolejnych osób. Stąd odszkodowanie jest właściwą formą. Ale dlaczego odszkodowanie pieniężne ma to być w wysokości 20%? Postawmy się w sytuacji takiego właściciela. Został on pozbawiony majątku, nie dlatego, iż pochodził on z przestępstwa, tylko zgodnie z obowiązującą w tamtych dniach zasadą sprawiedliwości społecznej, po prostu za dużo posiadał. Co prawda ustawodawstwo ówczesne przewidywało odszkodowania, ale niewiele osób z nich skorzystało, nie mówiąc o tym, iż wartość pieniądza i jego siła nabywcza była w owych czasach zupełnie inna niż dzisiaj. Państwo przez kilkadziesiąt lat korzystało z jego własności, czerpało z tego zyski. Teraz nie chce mu zwrócić tej nieruchomości i proponuje, 20% jej wartości, z niewiadomym terminem faktycznej wypłaty należności. Do tego taki właściciel musi spełnić szereg warunków, bo inaczej nie zobaczy z tego ani złotówki, a katalog osób uprawnionych został mocno ograniczony. Ktoś może podnieść, ale przecież Państwo odbudowało budynek na tej nieruchomości. To jest prawda, ale skoro mamy wyceniać na dzień przejęcia nieruchomości, to skoro na tym gruncie znajdowały się tylko gruzy, to wycena powinna dotyczyć tylko samego gruntu a nie obecnie znajdującego się na nim budynku. Moim zdaniem, ta propozycja to kolejne wywłaszczenie takich osób, obecna większość parlamentarna będzie mogła obnosić się z hasłem, iż przecięli węzeł gordyjski i zamknęli tą kwestię. To, że kilkaset tysięcy osób będzie ponowienie poszkodowanych, zniknie w ogólnym entuzjazmie. Moim zdaniem jeżeli mówimy o jakieś rekompensacie, to wysokość odszkodowania pieniężnego powinna być przynajmniej na poziomie 100% a inne formy rekompensaty powinny mieć jeszcze wyższy próg.

5. Termin wydania odpowiednich decyzji.

Specyficzna konstrukcja prawna w zakresie terminu wydania odpowiednich decyzji, znalazła się w art. 30. Decyzja o ustaleniu postaci realizacji prawa do rekompensaty wydaje się w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty stała się ostateczna. W praktyce oznacza to, iż wojewoda, który będzie organem odpowiedzialnym za prowadzenie takich postępowań (właściwość zgodna z położeniem nieruchomości), najpierw będzie prowadził pierwsze postępowanie, w sprawie ustalenia, iż takie roszczenie jest należne. Co ciekawe obowiązkiem sporządzenia operatu szacunkowego dla takiej nieruchomości, które będzie przedmiotem postępowania, zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 1 obciążony zostaje wnioskodawca (nie wiadomo dlaczego stworzono w tym ustępie, konstrukcję z punktami, skoro nie ma dalszego ciągu po punkcie 1). Zgodnie z art. 24 ust. 4 wojewoda wydaje decyzję w terminie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Analizując brzmienie literalne, tych dwóch przepisów, postępowanie będzie trwało przynajmniej 12 miesięcy, bo nie sposób uwierzyć, iż zmieni się podejście naszych urzędników i decyzje nie będą wydawane w ostatnim możliwym dniu. Trzeba też wziąć pod uwagę, iż wojewodowie nie mają na dzisiaj aparatu do obsługi takiej ilości wniosków. Tym samym już jego stworzenie opóźni cały proces. Poza tym, sprawy te są niezwykle skomplikowane, stąd nawet założenie tych 12 miesięcy może być mocno optymistyczne, a zważywszy, iż art. 1 ust.2 wprowadza zasadę, iż w sprawach nieuregulowanych zastosowanie będzie miał Kodeks postępowania administracyjnego, to przecież takie postępowania mogą  być przedłużane, praktycznie w nieskończoność.

Warto zwrócić uwagę na zapis art. 31 ust. 1 bo ten przepis również w czasie odsuwa możliwość wypłaty odszkodowania, na 01 stycznia kolejnego roku kalendarzowego ( o ile w ogóle na dany rok będą przeznaczone na to środki, o czym później). Może wystąpić sytuacja, iż powyższa decyzja o postaci realizacji prawa do rekompensaty będzie wydana np. 01 stycznia 2019 r. To odszkodowanie będzie mogło być wypłacone dopiero od 01 stycznia 2020 r. Oczywiście dla uprawnionych nie jest to korzystne. Z drugiej strony, Skarb Państwa musi wiedzieć, ile powinien zgromadzić środków na wypłatę odszkodowań, stąd zapis wydaje się logiczny. Trzeba jednak pamiętać, iż wszyscy za to zapłacimy, bo odszkodowania mają być waloryzowane.

6. Uchylenie lub zmiana prawomocnego orzeczenia sądowego

W art. 49-51 uregulowano przypadki uchylenia lub zmiany prawomocnego orzeczenia sądowego, w przypadku nieruchomości, które zostały już zwrócone w przeszłości.

Zapisy te pozwalają, na otwarcie na nowo praktycznie wszystkich prowadzonych do tej pory postępowań. Podejmowanie takich postępowań będzie następowało na wniosek dotychczasowego właściciela, spadkobiercy, a w przypadku dziedziczenia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wojewody lub prokuratora.

Z redakcji tego przepisu oznacza, iż de facto to w gestii prawowitego właściciela pozbawionego majątku przez działania osoby nieuprawnionej będzie leżała możliwość podjęcia odpowiednich czynności.  Uprawnienie takie będzie przysługiwało przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Natomiast nieuprawnionymi osobami ustawa oznacza podmioty, które nabyły własność nieruchomości wchodzącymi w skład spadku na podstawie:

• podrobionego lub sfałszowanego dowodu, na którym oparto orzeczenie;
• zatajenia albo nieustalenia przez sąd istotnych dla sprawy okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy;
• umowy przeniesienia własności, użytkowania wieczystego albo praw i roszczeń do nieruchomości z kuratorem spadku, jeżeli nabycie nastąpiło za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości

W mojej ocenie przepis ten stanowi furtkę do weryfikacji wszystkich dotychczasowych postępowań reprywatyzacyjnych. Z jednej strony należy dać taką możliwość, bo na światło dzienne wychodzi coraz więcej przypadków, gdzie te postępowania były prowadzone w sposób nieprawidłowy i ich wynik prawdopodobnie powinien być zupełnie inny. Z drugiej strony powstanie niesłychany chaos prawny i przez dziesięć lat będzie spora niepewność na rynku nieruchomości. A to może wpłynąć kształtowanie się cen na tym rynku.

7. Nabycie opuszczonych nieruchomości.

Niezwykle istotne są zapisy art. 52-57, nabycie nieruchomości opuszczonych. Nie wchodząc bliżej w szczegóły, te przepisy pozwolą nabyć nieruchomości przez Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego, spółdzielnię mieszkaniową, gdzie nie ustalono właściciela nieruchomości, a jednocześnie od dnia 5 grudnia 1990 r., nieruchomości te były w nieprzerwanym władaniu w/w podmiotów.

W mojej ocenie przepis ten pozwoli na uporządkowanie stanu prawnego takich nieruchomości.

Szczególnie doniosłe znaczenie będzie miało to dla spółdzielni mieszkaniowych i ich członków. Wiele takich podmiotów  dysponuje budynkami wzniesionymi na gruntach, co do których do dzisiaj nie ustalono do kogo one należały, co np. uniemożliwia przekształcenie własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo własności (prawo własności do lokalu mieszkalnego może być zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego ustanowione tylko w przypadku, gdy taki właściciel posiada prawo do własność gruntu lub prawo użytkowania wieczystego).

8. Finansowanie odszkodowań.

W artykule z poprzedniego tygodnia wspomniałem, iż ta cześć projektu jest jego największą wadą.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 powołany zostanie Fundusz Rekompensacyjny (dalej FR).

W jego imieniu wypłatami odszkodowań ma się zająć Bank Gospodarstwa Krajowego.

FR będzie miał środki na realizację swoich zadań z poniższych źródeł finansowania, wskazanych w art. 58 ust. 4

• potrącenia dokonywane na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (25% dochodów powiatów z odsetek uzyskanych z od poniższych tytułów) o gospodarce nieruchomościami, z wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności
• środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2017 r. poz. 1055);
• środki pochodzące ze sprzedaży lub zbycia akcji przez jednostkę samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie art. 4c ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników;
• środki pieniężne pochodzące ze spadków, zapisów i darowizn;
• dotacje z budżetu państwa udzielane w przypadku niedoboru środków wymienionych w pkt 1-4, w kwocie określonej w ustawie budżetowej;
• inne przychody.

Nie znalazłem analizy, która powinna znaleźć się do uzasadnienia tego projektu, jak wyglądały wpływy z punktu 1, 2, 3, 4 w poprzednich latach.

W mojej ocenie tylko z punktu 1 zostaną uzyskane jakieś realne wpływy.

Stąd istotna staje się regulacja z punktu 5, czyli dotacje z budżetu państwa.

Zgodnie z art. 59 to Minister Finansów będzie ustalał wartość tej dotacji uwzględniając skalę roszczeń i możliwości finansowe państwa na kolejny rok budżetowy. Tym samym może to być również kwota równa 0 złotych, co oznacza, że byli właściciele mogą nigdy nie otrzymać odszkodowań.

Dodać należy, iż już ustalone odszkodowania mają być waloryzowane, tym samym kwota ich może nawet po zakończeniu już wszystkich postępowań, ciągle rosnąć.

Brak finansowania tego programu, może spowodować, iż poczucie niesprawiedliwości, wśród poszkodowanych będzie nadal rosnąć. Jeżeli MF podejmie decyzję, o nieprzydzielaniu dotacji budżetowej na kolejny rok, to  będzie przesuwać obciążenia w czasie i równie dobrze może podrzucić takie przysłowiowe kukułcze jajo kolejnej ekipie rządzącej.

Zadać należy kolejne pytanie, jak to wpłynie na deficyt budżetowy.

MS twierdzi, iż skala takich odszkodowań to będzie 10-15 miliardów. Skoro nie są w ogóle pewni tej kwoty, to zapewne nikt nie zrobił takich wyliczeń.

Eksperci twierdzą, że jest mowa o 30 miliardach złotych, a ta kwota może być też niedokładna.

Dlatego też uważam, iż aby zamknąć ten temat finansowanie tego projektu, powinno być ono sztywnie skonstruowane w formie odpowiedniego algorytmu, a nie opierać się na decyzji Ministra Finansów.

9. Podsumowanie

Nierozwiązana kwestia reprywatyzacji, bez wątpienia jest jedynym z największych problemów III RP. Przez blisko 30 lat od zmiany ustroju, pomimo, iż w demokratycznym państwie prawnym, prawo własności jest jednym z jego fundamentów, elity polityczne nie potrafiły porozumieć się ponad podziałami w tej sprawie. Brak zadośćuczynienia dla osób pozbawionych własności przez władze komunistyczne, zapewne w dużej mierze był spowodowany brakiem odpowiednich funduszy w kasie państwa. Czy dzisiaj w budżecie znajdą się na to środki, mam co do tego pewne wątpliwości, ale czas pokaże czy były uzasadnione. Na obecną chwilę mamy projekt, który musi przejść jeszcze przez parlament a następnie znaleźć akceptację prezydenta. W mojej ocenie ten projekt w obecnej postaci może być podstawą do dalszych dyskusji, ale są w nim też konstrukcje, które powinny zostać na etapie prac parlamentarnych poprawione albo wręcz usunięte, bo nie pokryją krzywd jakie zostały wyrządzone w trakcie trwania poprzedniego ustroju. Wedle zapewnień wiceministra sprawiedliwości, ustawa powinna wejść w życie z dniem 01 stycznia 2018 r. Patrząc jednak na klimat polityczny i potencjalne budowanie kampanii wyborczej do samorządów wokół tego tematu, raczej świadczy to o tym, iż ta ustawa, jeżeli wejdzie w życie, to będzie to bliżej jesiennych wyborów.

Autor: Radca prawny Maciej Osiewacz