Polska pozostaje jedynym krajem z byłego obozu socjalistycznego, która nie uregulowała tej sprawy. Wpływ na to miało zapewne zagadnienie potencjalnych odszkodowań za działania władz PRL i brak odpowiednich środków finansowych na ten cel. Materia reprywatyzacji jest niezwykle skomplikowana pod względem prawnym i powoływanie dość dziwacznych tworów prawnych jak Komisja Weryfikacyjna, nie poprawia tej sytuacji, a wręcz jeszcze bardziej ją komplikuje.
Przeciętny Kowalski, którego bezpośrednio nie dotknęło odebranie jego własności przez władze komunistyczne, może powiedzieć, a co mnie to obchodzi, mnie to w ogóle nie dotyczy. Nic bardziej mylnego. Wedle wstępnych, w moim przekonaniu bardzo ostrożnych szacunków, wartość potencjalnych odszkodowań to około 30 miliardów złotych. Może to nie jest aż tak dużo, jak spojrzy się na chociażby tegoroczną dziurę Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zarządzanego przez ZUS, która przekracza tą kwotę. Jednak, jak wspomniałem to są raczej nieoszacowane wyliczenia. Jedynym słowem wszyscy, bez wyjątku łącznie z byłymi właścicielami złożymy się na rozwiązanie tej kwestii. Temat reprywatyzacji zbyt długo był odkładany na później i może nadszedł właśnie czas, na jego ostateczne zamknięcie. Tylko do tej sprawy trzeba podejść na chłodno, a nie w świetle jupiterów na kolejnych konferencjach prasowych. Do tego warto aby w pracach nad tym projektem brały udział wszystkie zainteresowane strony (nie chodzi mi tutaj o kwestie polityczne, ale chociażby o to, iż w tworzeniu tej propozycji nie brali udziału przedstawiciele stowarzyszeń byłych właścicieli).
- Komentarz do dotychczasowego procesu reprywatyzacji.
Nie zamierzam tutaj zagłębiać się w charakterystykę przebiegu tego procesu. Powołam się tylko na jedną sprawę, o której można było przeczytać kilka dni temu w jednym z ogólnopolskich dzienników. Jednak ten przypadek dobrze obrazuje, jak przebiega na dzisiaj ten proces. Kamienica na Mariensztacie w Warszawie, dla osób, które nie znają topografii Warszawy, informacyjnie jest to niewielka część Powiśla, niespełna kilkaset metrów od Starego Miasta. Mariensztat jest częścią Warszawy, która była jako pierwsza odbudowana, a raczej zaprojektowana i zbudowana po II Wojnie światowej (1947-49). W 1939 roku znajdowały się tutaj zaniedbane kamienice, plac targowy i nieistniejący most Kierbedzia. Kilka lat temu Miasto Stołeczne Warszawa, zwróciło spadkobiercom przedwojennej nieruchomości umiejscowionej w tym rejonie, zbudowany po wojnie budynek, do tego z kilkunastoma wykupionymi lokalami. Podstawą tego zwrotu był przepis Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wydany w dniu 26 października 1945 roku przez Krajową Radę Narodową zwany powszechnie dekretem Bieruta, którym zdaniem Prezydent M. St. Warszawy (organ wydający decyzję), został w latach 40 niesłusznie zastosowany w tej sprawie. Nie będę tutaj zagłębiał się w analizę rozwiązań, jakie zastosowano w/w akcie prawnym, mogę tylko wspomnieć o tym, iż władze komunistyczne nie przejmowały się zbytnio prawem własności swoich obywateli. Art. 5 tego dekretu stanowił, iż jeżeli dany budynek był zniszczony lub nie nadawał się do odbudowy, własność takiej nieruchomości przechodziła na Skarb Państwa. Argumentem ówczesnych władz była chęć szybkiej odbudowy zniszczonego miasta, co rzecz jasna przesłaniało innych cel, czyli przejęcie jak największej ilości nieruchomości. Oczywiście jest to znaczne uproszczenie tego tematu. Wedle urzędników przedwojenny budynek w dniu wejścia w życie dekretu istniał i nadawał się do odbudowy. Orzekli więc, iż nieruchomość nie mogła podlegać w/w dekretowi i nie mogła być odebrana właścicielom. Tym samym decyzja z lat 40 była nieprawidłowa. Do końca nie wiadomo, czym kierowali się miejscy urzędnicy analizując materiał dowodowy zgromadzony w tym postępowaniu. Pełnomocnik w/w właścicieli lokali, zwróconych razem z nieruchomością, stwierdził, iż w archiwum miasta, znajdują się dokumenty, które określają budynek, w dniu wejścia dekretu, jako nieistniejący. Oczywiście nie sposób na podstawie doniesień prasowych, orzec kto ma rację. Mnie natomiast zastanawia coś innego. Wedle oficjalnych danych po Powstaniu Warszawskim oraz późniejszej akcji niszczenia pozostałości miasta przez Niemców, w momencie wkroczenia 17 stycznia 1945 roku wojsk polskich do lewobrzeżnej części stolicy, 98 % budynków było kompletnie zniszczonych, nie nadawało się do zamieszkania. Dodam jeszcze, iż w rejonie, o którym jest mowa powyżej, w trakcie trwania powstania przez kilka tygodni żołnierze Armii Krajowej toczyli zażarte walki z Niemcami, gdzie walczono a każdy metr, cytując jednego z powstańców „My byliśmy w salonie, Niemcy w kuchni i przez kilka godzin staraliśmy się odbić kuchnię z ich rąk. W końcu nam się udało, a nawet zmusiliśmy ich do odwrotu na inne piętro”.
Dlatego warto postawić pytanie, jakim cudem jeden z budynków, jak teoretycznie ustalili w decyzji warszawscy urzędnicy oparł się temu wszystkiemu i dzięki temu nie podlegał przepisom w/w dekretu Bieruta i obecnie mógł być zwrócony spadkobiercom przedwojennych właścicieli?
13 października 2017 r., władze Warszawy zaprezentowały raport z audytu z lat 1990-2016, z którego wynika, iż w większości przypadków zwrotów nieruchomości dochodziło do znacznych nieprawidłowości. Pomimo sporu politycznego, który toczy się w tle, główna teza tego raportu stwierdzająca naruszenia obowiązującego prawa, chociażby z uwagi na powyższy przykład, jest zapewne prawidłowa. Minister sprawiedliwości kilka dni temu ogłosił, iż skala wyłudzeń związanych z reprywatyzacją, w samej Warszawie, wynosi około 1 miliarda złotych. Dodać trzeba, iż problem zwrotu majątku nie dotyczy tylko Warszawy, ale również innych miast. Do tego jest jeszcze dochodzą dokonane wywłaszczenia z nieruchomości rolnych, odebranych właścicielom na postawie reformy rolnej, sprawy majątku obywateli polskich pochodzenia żydowskiego, czy majątku należącego do różnych Kościołów.
- Projekt ustawy reprywatyzacyjnej.
a. Dotychczasowe regulacje, a nowy projekt.
Tematem tego artykułu będzie jednak projekt ustawy reprywatyzacyjnej, nazywanej przez niektórych polityków i publicystów, dużą ustawą reprywatyzacyjną (mała ustawa uchwalona w 2015 r., blokowała między innymi zwroty budynków użyteczności publicznej: przedszkola, szkoły, szpitale itp.). Na razie dysponujemy tylko założeniami tej ustawy, sam projekt nie został jeszcze opublikowany. Projekt został dość pozytywnie przyjęty, z wyjątkiem niektórych środowisk (chociażby byłych właścicieli). Chociaż jak wspomniałem projekt, nie jest znany jeszcze opinii publicznej, prezentowane hasła warto poddać analizie. Do dzisiaj poza powyżej wskazaną ustawą nie udało się wprowadzić do obrotu żadnych regulacji w tej materii i zwrot nieruchomości odbywa się poprzez zastosowanie szeregu przepisów, ale przede wszystkim weryfikację decyzji uwłaszczeniowych wydanych na podstawie dekretu Bieruta czy innych dekretów, w kontekście ich prawidłowości na dzień ich wydania.
b. Definicja reprywatyzacji.
Jak zdefiniować reprywatyzację? W skrócie jest to proces zwrotu mienia właścicielom, które zostało przejęte przez Państwo. Zwrot może być dokonany w naturze, czyli oddawane jest to co zostało wcześniej zabrane np. nieruchomość lub poprzez wpłatę odszkodowania.
c. Zasady reprywatyzacji zaproponowane w projekcie.
Przyjęto tożsame zasady zwrotu dla wszystkich właścicieli pozbawionych mienia, co należy ocenić pozytywnie, bo do tej pory różne regulacje stosowane były do różnych typów spraw, warto porównać sytuację osób objętych dekretem Bieruta a dekretem o reformie rolnej. Wprowadzenie jednolitego postępowania, spowoduje, iż będą one bardziej przejrzyste i możliwe do skontrolowania, chociażby przez opinię publiczną. A trzeba pamiętać, iż niekiedy dyskusja toczy się wokół znanych obiektów (np. Pałac Kultury i Nauki w Warszawie) czy wręcz historycznych jak np. Pałac w Wilanowie w Warszawie, który przed II wojną światową był w rękach prywatnych.
W tabeli prezentowanej na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości porównującej obecną sytuację prawną z projektowaną, posłużono się zwrotem „indemnizacja”. Wskazano, iż w obecnym stanie prawnym ta zasada nie jest stosowana, a w projekcie ma być dokładnie odwrotnie. Nie wiem jaki cel mieli autorzy tej tabeli, posługując się słowem, które nie funkcjonuje w potocznym obrocie, nawet mogę stwierdzić, iż prawnicy się nim bardzo rzadko posługują. Synonimem tego słowa jest odszkodowanie. Zastanawiające jest jednak to, iż stwierdzono, iż ma być to zasada. Nie padło jednak przy tym uzupełnienie, iż to ma być jednolita i niezmienna zasada i nie będzie od niej wyjątków. Zobaczymy co przyniesie projekt w tej materii.
Tym samym, zrezygnowano ze zwrotów w naturze. Ten pomysł został mocno oprotestowany przez potomków dawnych właścicieli, w szczególności pochodzenia arystokratycznego. Podnoszą argumenty, iż niejednokrotnie domagają się oni zwrotu swoich domów, które przez pokolenia były w rękach ich rodzin. Można podzielić ich punkt widzenia, jednakże uważam, że założenie autorów projektu, w tym zakresie jest słuszne. Nie sposób ustawą uregulować wszystkich możliwych przypadków, w których mógłby być zastosowany zwrot w naturze. Pozostawienie furtki w przepisach, będzie powodowało wątpliwości i może być miejscem kolejnych nieprawidłowości. Przy zastosowaniu zwrotów w naturze nie orzekano o nakładów poczynionych na rzecz, nie weryfikowano zmian prawnych zaistniałych na nieruchomościach (jak chociażby we wspomnianym przeze mnie przykładzie z Mariensztatu). Często nie zwracano również uwagi, w jakim stanie przedmiot znajdował się w momencie odebrania jej właścicielowi przez Państwo, nie analizowano również kwestii obciążeń, którymi te nieruchomości były obarczone (np. hipoteki), na dzień ich wywłaszczenia.
Rezygnacja ze zwrotów w naturze, wskazuje, iż mają być stosowane wyłącznie odszkodowania w formie pieniężnej (20% wartości) lub w obligacjach (25%). W propozycji znalazła się też trzecia możliwość czyli 20% zaliczenia wartości odszkodowania, w poczet nabycia nieruchomości Skarbu Państwa albo prawa użytkowania wieczystego. Nieco zastanawiające jest możliwość nabycia prawa użytkowania wieczystego, ponieważ już od dłuższego czasu toczą się prace, które mają stopniowo wycofać tę konstrukcję z obrotu prawnego, jako instytucję pochodzącą z dawnego systemu politycznego. Ponadto chciałbym zwrócić uwagę na to, iż autorzy projektu użyli słowa do 20 % czy 25%. Powstaje pytanie, co autorzy mieli na myśli? Dla przykładu, jeżeli rzeczoznawca majątkowy (to moje założenie, bo o tym pomysłodawcy milczą, tzn. kto i na jakich zasadach będzie to ustalał wartość nieruchomości i na jaki dzień) ustali wartość nieruchomości na 100 000 złotych, a były właściciel zdecyduje się na wypłatę gotówkową czyli do 20% wartości, to teoretycznie powinien otrzymać 20 000 złotych. Jednak czy zwrot „do” nie będzie oznaczał, iż organ podejmujący taką decyzję, będzie mógł obniżyć wartość tego odszkodowania? Takie konstrukcje mogą budzić wątpliwości, a pozostawienie tego uznaniu administracyjnemu urzędników może być bardzo niekorzystne dla uprawnionych. Byli właściciele również krytycznie patrzą na zaproponowane progi. Trudno im się dziwić. Dlaczego właściciel, który teraz może otrzymać zwrot w naturze, miałby być zadowolony z tego, że proponuje mu się tylko 1/5 względnie 1/4 tego co mu zabrano. A przypomnijmy, iż był on pozbawiony przez kilkadziesiąt lat możliwości korzystania ze swojej rzeczy i pobierania z niej pożytków czy innych dochodów, co jest przecież istotą prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Ktoś mógłby oczywiście powiedzieć, iż Państwo czy samorządy poczyniły nakłady, na tę odebraną rzecz. Ale też trzeba pamiętać, iż czerpały z tego pożytki i dochody, których właściciel w tym czasie był pozbawiony.
Poza tym wypłata samych odszkodowań, ma być uzależniona od możliwości finansowych państwa, co u niektórych rodzi obawę, iż odszkodowania będą wypłacane latami a może nawet nigdy. Ogólnie ta część założeń projektu, jest całkowitym nieporozumieniem. Możliwości Polski są ograniczone i wypłata wszystkich odszkodowań, mogłaby pogrążyć budżet państwa. Jednakże tutaj muszą być wypracowane jakieś rozsądne metody wypłaty tych odszkodowań, bo inaczej w tym zakresie ustawa pozostanie fikcją i problemu raczej nie rozwiąże, a u byłych właścicieli pogłębi tylko poczucie krzywdy. Myślę, iż właściwym rozwiązaniem byłoby wpisanie tego finansowanie bezpośrednio do ustawy np. w formie określonego procenta wpływów budżetowych za dany rok, podobne założenia jak np. wzrost nakładów na wojsko, czy ostatnio również gorący temat służby zdrowia. Ponadto warto ustalić, jak będzie wyglądał proces ustalania kolejności tych wypłat dla uprawnionych. Oznacza to, iż potrzebny byłby ogólnopolski sposób nadzoru nad tymi postępowaniami, zapewne prowadzony przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto co już było postulowane, należałoby ustalić standardy wyceny takich majątków z organizacjami rzeczoznawców majątkowych, tak aby były one jednolite w skali kraju.
Wnioski można będzie składać przez rok od wejścia w życie przepisów ustawy. Ten punkt jest również krytykowany. Moim zdaniem niesłusznie. Rok jest dość długim okresem na przygotowanie takiego wniosku. Dodać trzeba, że problem reprywatyzacji nie jest nowy, właściwie towarzyszy nam od zmiany ustroju. Można założyć, iż przez blisko 30 lat prawie wszystkie te sprawy zostały już w jakiś sposób zdiagnozowane i czas jaki zakłada projekt na złożenie wniosku będzie wystarczający. Oczywiście rodzi to inne pytanie, jak administracja rządowa poradzi sobie z tym zagadnieniem, co prawda organ, który będzie odpowiedzialny za rozpatrywanie takich wniosków, nie został jeszcze wskazany, ale są sygnały, iż będzie to Wojewoda. Myślę, że wskazanie na organ administracji rządowej jest właściwym rozwiązaniem, skoro odszkodowanie ma być wypłacane ze środków Budżetu Państwa. Jednakże na obsługę tych spraw również muszą się znaleźć dodatkowe fundusze.
Uprawnione do odszkodowania będą tylko osoby fizyczne – następcy prawni w linii prostej (dzieci, wnuki itd.) oraz małżonkowie. Ten punkt również jest krytykowany, moim zdaniem słusznie. Po pierwsze, od momentu, kiedy pozbawiono majątku właścicieli minęło kilkadziesiąt lat. Często w ramach dziedziczenia, prawo własności przechodziło również na spadkobierców w linii bocznej. Stąd całkowicie niezrozumiałe jest pominięcie takich spadkobierców, skoro Kodeks cywilny bardzo precyzyjnie określa, jak takie dziedziczenie ma wyglądać i wskazuje osoby uprawnione. Brak natomiast informacji, co do możliwości przelewu takiego roszczenia na podmioty trzecie. Zakładam, iż skoro uprawnieni będą tylko następni prawni w linii prostej i małżonkowie, możliwość takiego przelewu zostanie wyłączona. Właśnie handel takimi roszczeniami, rozpoczął patologiczne sprawy związane z reprywatyzacją (np. kupowanie od byłych właścicieli roszczeń za kilka tysięcy złotych do nieruchomości wartych kilkadziesiąt milionów). Po drugie taki zapis pomija całkowicie osoby prawne (np. spółki), które często też był właścicielem takich rzeczy. Taka propozycja ma swoją podstawę, w wielu przypadkach, kiedy reaktywowano dawno nie działające spółki i na tej podstawie starano się odzyskać nieruchomości, które kiedyś do nich należały, często z pozytywnym skutkiem. Moim zdaniem pomysłodawcy, zbyt daleko poszli z tą propozycją. Dzielenie byłych właścicieli na uprawnionych i nieuprawnionych nie jest dobrym rozwiązaniem. Od tego projektu oczekuje się wypracowania mechanizmów, które zaspokoją roszczenia wszelkich podmiotów, a nie tylko części z nich.
Dodatkowo projekt ma zabronić stosowania prawnej instytucji kuratora. W skrócie kuratora ustanawia sąd w przypadku, gdy jest potrzeba obrona praw osoby, a jednocześnie nieznane jest jej miejsca pobytu. W praktyce, właśnie z wykorzystaniem tej instytucji dochodziło do największych patologii. Często kuratorzy przejmowali nieruchomości w imieniu nieustalonych osób i przez całe lata nimi zarządzali, uzyskując z tego tytułu znaczne korzyści majątkowe. Dlatego, też dobrym posunięciem jest wyłączenie możliwości stosowania tej konstrukcji prawnej w sprawach dotyczących reprywatyzacji.
Kolejną koncepcją jest wprowadzenie możliwości wznowienia postępowania w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa. Dla prawników jasny jest podział pomiędzy wznowienie postępowania, gdy doszło do naruszeń proceduralnych w trakcie trwania postępowania albo stwierdzenie nieważności, w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa materialnego. Nie do końca wiadomo, co autorzy projektu mają na myśli pod tym hasłem. Jednego można być pewnym, iż chcą mieć możliwość weryfikacji wszystkich wydanych do tej pory rozstrzygnięć. Nie można mieć wątpliwości, iż część z nich była wadliwa i w imię zasad praworządności powinno się je ponownie zbadać. Jednakże jeżeli przesłanki takiego badania nie będą jasno określone i do tego nie będą ograniczone w czasie, może się okazać, iż niepewność prawna związana z już zwróconymi nieruchomościami, będzie znaczna i pogłębiać się będzie jeszcze bardziej, panując chaos.
Ostatnią już omawianą propozycją jest zapowiedź umorzenia wszystkich otwartych postępowań prowadzonych w sprawach reprywatyzacji. Co prawda konstrukcja taka, nie jest jakąś nowością w naszych uregulowaniach prawnych. Jednakże z punktu widzenia ekonomiki procesowej, wydaje się, iż można pokusić się o wprowadzenie przepisów przejściowych, tak aby prowadzone już sprawy zostały zakończone, jedynie tylko kontrola nad ich przebiegiem powinna być bardziej skuteczna. Być może zasadne byłoby wprowadzenie takiej korekty prawa, aby te postępowania były dalej prowadzone w oparciu już o nowe przepisy.
- Podsumowanie
Na dzień sporządzania tego artykułu opieram się tylko na informacjach, jakie zostały przekazane przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Samego projektu jeszcze nie opublikowano. Jak jednak widać z powyżej analizy, same hasła już budzą pewne wątpliwości. W mojej ocenie, najistotniejszym problemem obecnego procesu reprywatyzacji jest instytucja kuratora oraz zwroty w naturze i to powinno zostać zmodyfikowane jak najszybciej. Pozostałe natomiast aspekty wymagają dalszych analiz. Przy okazji warto wspomnieć, iż ten projekt będzie już 27 podejściem, od momentu zmiany ustroju. Czas pokaże, czy będzie odpowiednia determinacja po stronie autorów tego projektu, do wprowadzenia go w życie. Dodać trzeba, iż jeżeli nie zostanie odpowiednio skonstruowana sprawa finansowania samych odszkodowań, przepisy tego projektu dla byłych właścicieli mogą pozostać martwe, a jednocześnie być kulą u nogi dla kolejnych Budżetów Państwa.
Autor: Radca prawny Maciej Osiewacz
