Przejdźmy do emigrantów zarobkowych. Każdy z nas styka się z nimi na co dzień. W Warszawie w sektorze usług pracuje bardzo dużo osób, którzy jeżeli posługują się językiem polskim, to wyraźnie słychać wschodni akcent. Moi kliencie działający na rynku budowlanym sygnalizują, iż 80% ich pracowników, to osoby pochodzące zza naszej wschodniej granicy.
Jednakże przedmiotem tego artykułu mają być procedury, w których mogą uczestniczyć emigranci w Polsce, ale przede wszystkim chciałbym podzielić się wrażeniami z mojego udziału, jako profesjonalnego pełnomocnika, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie jednego z nich.
Podstawą prawną związaną z pobytem oraz pracą cudzoziemców w Polsce jest ustawa z 12 grudnia 2013 o cudzoziemcach. Jest to dość obszerny akt prawny. Nie sposób go omówić w tym artykule. Skupię się tylko na ogólnych wątkach.
Ustawa opisuje następujące sytuacje: pozwolenie na pracę, zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, zezwolenie na pobyt stały, zezwolenie na pobyt długoterminowy rezydenta UE. Uzyskanie każdego z tych dokumentów, wymaga spełnienia określonych przesłanek.
Każda z tych procedur jest płatna i np. wspomniany wniosek o zezwolenie na pobyt długoterminowy rezydenta UE kosztuje 640 zł, a uzyskanie pozwolenia na pobyt czasowy i pracę 340 zł.
W Warszawie, jeżeli ktoś miał okazję być w tym urzędzie na Marszałkowskiej, to wie, iż wizyta ta może przypominać mroczne czasy PRL i kilkuset metrowe kolejki zainteresowanych. Generalnie zawodowi pełnomocnicy, którzy specjalizują się w takich postępowaniach administracyjnych, twierdzą, że chaos panujący się w tej instytucji pogłębia się od jakiegoś czasu.
Dzisiaj skupię się na czasowym pozwoleniu na pobyt i pracę. I chciałem go omówić na podstawie sprawy, którą jak wspominałem prowadziłem, jako pełnomocnik, w końcowej fazie.
Sprawa trafiła do mnie pod koniec czerwca bieżącego roku. Zdecydowałem się prowadzić ją pro publico bono, bo przebieg tego postępowania był daleki, od obowiązujących standardów w państwie prawa.
Sprawa dotyczy obywatelki Ukrainy, która, gdyby była obywatelką RP, nabyłaby już prawo do emerytury. Moja klientka przebywa nieprzerwanie od 20 lat w Polsce, poza krótkimi wyjazdami do rodziny. W tym okresie legitymowała się ważnym pozwoleniem na pracę. Opłaca składki ZUS oraz płaci podatki. Mieszka pod tym samym adresem od przeszło 10 lat.
Moja klientka nigdy nie starała się o zezwolenie na tymczasowym pobyt i pracę. Zadawalała się pozwoleniem na pracę. Jednakże po wydarzeniach na Majdanie w Kijowie, pod koniec 2013 wystąpiła o taką kartę i ją uzyskała w kwietniu 2014. Karta została wydana na 2 lata i gdy zbliżał się czas jej ważności w lutym 2016 roku, wystąpiła o ponowne udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę. Moja klienta była również zameldowana pod adresem, pod którym przebywała z zamiarem stałego pobytu (miejsce zamieszkania zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego). W trakcie postępowania Wojewoda Mazowiecki domagał się coraz to nowych dokumentów (np. potwierdzonego przez Urząd skarbowy PIT za poprzednie lata). Moja klientka dokumenty sukcesywnie dostarczała. W dokumentach postępowania znalazły się również oświadczenie właściciela nieruchomości odnośnie zamieszkania mojej klientki oraz jej pozwolenie na pracę, w tym aktualne – wydane przez ten sam organ. Postępowanie toczyło się ponad 4 miesiące i 30 czerwca 2016 roku została wydana decyzja. Zdziwienie mojej klientki było ogromne, bo Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję odmowną, chociaż stan faktyczny ani prawny nie uległ zmianie w stosunku do pierwszej decyzji z 2014, która przypominam była pozytywna. Natomiast podstawą odmownej decyzji było zdaniem organu, niewypełnienie dyspozycji art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, iż zezwolenie wydaje się, w przypadku gdy cudzoziemiec ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP.
Moja klientka urodziła i wychowała się w ZSRR, tym samym nie była zbytnia zdziwiona, iż może mieć miejsce sytuacja, iż na podstawie tych samych przepisów i tym samym stanie faktycznym można wydać dwie odmienne decyzje.
Do takich postępowań stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Moja klienta złożyła poprawne odwołanie, za pośrednictwem organu I instancji (art. 129 par. 1 KPA). Wojewoda Mazowiecki nie znalazł podstaw do skorzystania z art. 132 par. 1 KPA i w trybie autokontroli zmiany decyzji. 16 sierpnia 2016 r., przekazał sprawę do organu II instancji, którym jest Urząd do spraw Cudzoziemców.
Tutaj może chwilę zatrzymam się nad przesłanką na podstawie, której moja klientka otrzymała decyzję negatywną – cudzoziemiec ma zapewnione miejsce zamieszkania na terytorium RP. Organ I instancji w uzasadnienie ograniczył się jedynie, do stwierdzenia niewystąpienia tejże przesłanki i tyle, bez jakichkolwiek wywodów, co oczywiście jest naruszeniem szeregu przepisów postępowania, określonych w KPA, których nie będą tutaj przytaczał. Tymczasem, w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji w ogóle nie interesował się tą przesłanką, nie domagał się od mojej klientki żadnych wyjaśnień, nie wyjaśnił jej również co ona oznacza i jakie dokumenty powinna dostarczyć. Moja klientka w trakcie postępowania dołączyła oświadczenie właściciela nieruchomości, w której mieszka, potwierdzającym ten fakt. Urzędnik ustnie wyjaśnił mojej klientce, iż powinna posiadać tytuł prawny do lokalu, w którym ma miejsce zamieszkania.
I co dalej się wydarzyło? Odpowiedź jest prosta – nic. Do momentu, gdy moja klientka pojawiła się u mnie, czyli pod koniec czerwca 2017 r., organ II instancji nie podjął żadnych działań w tej sprawie, pomimo osobistych monitów mojej klientki.
Dlatego pierwszą czynnością jaką poczyniłem po otrzymaniu tej sprawy było skierowanie ponaglenia w trybie art. 37 par. 6 ust. 1 KPA, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu II instancji z rażącym naruszeniem prawa, do organu wyższej instancji czyli Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
I nagle zaczął się ruch. Najpierw odezwał się Urząd ds. Cudzoziemców, prosząc o kolejne dokumenty. Co ciekawe pismo skierowali również do pracodawcy mojej klientki, nagle stwierdzając, iż jest on stroną postępowania, gdzie organ I Instancji w ogóle za stronę go nie uznawał. Potem odezwał się Minister MSWiA, który stwierdził, iż doszło do bezczynności organu i że nakazał ustalenie przyczyn opóźnienia i wskazanie winnych. Co ciekawe stwierdził, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Jest to potencjalna obrona przed roszczeniem odszkodowawczy czy grzywną, którą może nałożyć Wojewódzki Sąd Administracyjny na taki organ znajdujący się w stanie bezczynności. Zgodnie z art. 35 par. 1 KPA sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a zgodnie z art. 35 par. 3 KPA sprawy w I instancji, są załatwiane, nie później niż w 1 miesiąc (tak samo w przypadku odwołania), a jeżeli wymaga to prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie dłużej niż 2 miesiące. Natomiast kolejny i chyba kluczowy przepis w tym przypadku, to art. 36 par. 1 KPA, stanowi, iż niezałatwienie sprawy w terminie, powoduje konieczność poinformowania o tym strony i wyznaczenie nowego terminu. Organ I instancji prowadził sprawę ponad 4 miesiące. Można założyć, iż prowadził jakieś postępowania wyjaśniające, ale ani razu nie wyznaczył nowego terminu załatwienie sprawy. Organ II instancji prowadził sprawę ponad rok, a do momentu mojego przystąpienia do niej, przez 10 miesięcy nie podjął żadnych czynności. Jaka bezczynność organu byłaby rażącym naruszeniem prawa w tym przypadku? Dwa lata, trzy lat a może więcej. Dodam, że jest jeszcze jeden aspekt, termin na jaki był wnioskowane wydanie tego zezwolenia, po blisko półtora roku prowadzącego postępowania niewiele już z tego terminu zostało (wniosek był na dwa lata). Wojewódzki Sądy Administracyjne w różnych miastach i Naczelny Sąd Administracyjny wydawały wyroki, iż takie postępowanie, jest rażącym naruszeniem prawa a już w szczególności, gdy organ nie podejmuje żądnych czynności i nie zawiadamia strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Kontynuując opowieść w dniu 25 sierpnia 2017 r., organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i udzielił mojej klientce zezwolenia na pobyt czasowy i pozwolenia na pracę. Stwierdził, iż została spełniona przesłanka, co do której negatywną opinię miał organ I instancji. Organ co prawda znowu nie zajął stanowiska dlaczego tak uważa. A wystarczy porównać brzmienie tej przesłanki „cudzoziemiec musi mieć zapewnione miejsce zamieszkania” do przesłanki występującej w procedurze uzyskania statusu rezydenta UE „cudzoziemiec musi mieć zapewnione prawo do lokalu”. Już na pierwszy rzut oka widać, iż są to dwie odrębne przesłanki. A organ I instancji zrównał je ze sobą, co jest jawnym naruszeniem obowiązujących przepisów. Zapewnione prawo do lokalu, nie oznacza, iż należy legitymować się tytułem prawnym do niego. Tym samym organ II instancji, nie miał innego wyjścia i musiał stwierdzić, iż moja klientka wykazała, iż ma zapewnione miejsce zamieszkania.
Wydawać się może, iż sprawa zakończyła się pozytywnie, chociaż trwało to długo. Właśnie to sprowokowało mnie do napisania tego artykułu. Prowadzenie tak długo postępowania administracyjnego jest naruszeniem prawa, w tym podstawowych praw i wolności strony. Dla urzędników, strony są często przedmiotami a możecie mi uwierzyć na słowo, że cudzoziemcy traktowani są niczym ludzie gorszej kategorii.
Po pierwsze decyzja została wydana z datą obowiązywania do dnia 23 lutego 2018 r., czyli równo 2 lata od daty złożenia pierwszego wniosku. Inaczej nie mogło się stać. Przypominam, że prawie półtora roku trwało postępowanie. Gdyby trwało jeszcze dłużej, to właściwie postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe i sprawa mogłaby być umorzona. Za kilka miesięcy moja klientka musi ponownie wystąpić ponownie z tym wnioskiem, ponownie czekać kilka miesięcy i oczywiście ponownie wnieść całość opłaty za ten wniosek.
Po drugie pewien akapit z uzasadnienia tej decyzji zwrócił moją uwagę, którą raczono podkreślić, w długiej bo liczącej 6 stron decyzji. Przytoczę go w całości „W tym miejscu należy podkreślić, iż kwestia faktycznego wykonywania przez panią (…) pracy oraz posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu będzie szczegółowo badana w przypadku wystąpienia cudzoziemki o udzielenie kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Ponadto należy wskazać, iż wynik ww. ustaleń będzie mógł mieć wpływ na zasadność wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie”. Abstrahując od możliwości faktycznego sprawdzenia faktycznego wykonywania pracy, których ten organ nie ma, bo legalność zatrudnienia (legalność a nie fakt wykonywania samej pracy) weryfikuje Straż Graniczna albo Państwowa Inspekcja Pracy. Przy okazji moja klientka faktycznie wykonuje pracę zgodnie z danymi wskazanymi we wniosku. Tymczasem zgodnie z ustawą o cudzoziemcach, art. 114 ust. 1 pkt b, cudzoziemiec przy tym rodzaju pozwolenia musi wykazać się źródłem stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Ustawodawca nic nie mówi o faktycznym wykonywaniu pracy przez cudzoziemca. A co może potwierdzać to źródło dochodu? Umowa o pracę, PIT, dowód opłacania składek ZUS, może przelew na konto. Jeżeli cudzoziemiec dostarczy takie dowody, to nie ma podstaw do ich kwestionowania i dalej nie ma w ogóle prawnej możliwości sprawdzania czy faktycznie jest wykonywana praca. Czy to była intencja urzędnika, który został upomniany za niezałatwienie sprawy w terminie, czy rozwiązanie systemowe? Poza tym jak można odczytać taki akapit? Jako groźbę pod adresem cudzoziemca? A może jako fakt nieudolność organu I i II instancji, bo skoro posiadają do tego uprawnienia (a jak wskazano powyżej ich nie mają), to dlaczego nie dokonały tego w trakcie prowadzonego przez półtora roku postępowania? Na tym kończę ten wywód, bo jak się zapewne można domyślić , jeden etap się zakończył, ale to nie jest koniec jeszcze tej sprawy.
Autor: Radca prawny Maciej Osiewacz
